多管齊下健全規(guī)劃實施保障機制
中期評估結果顯示，“十二五”規(guī)劃實施中存在的突出問題是規(guī)劃對地方政府約束不力，加速改變地方政府發(fā)展觀念刻不容緩。這是最后解決問題的關鍵所在，但也將是一個較長的過程。為了更好地推進后半期規(guī)劃實施工作，有效緩解對地方政府約束不力帶來的問題，必須多管齊下，加速建立健全我國規(guī)劃實施保障機制。
1、建立和完善科學規(guī)范的節(jié)能減排目標在地區(qū)間的分配體系
地方政府在節(jié)能環(huán)保方面抱有不同程度的消極態(tài)度，與目前節(jié)能減排目標在地區(qū)間的分配方法缺乏科學性與權威性具有很大關系。不論是“十一五”時期，還是“十二五”時期，各省市的分配目標都是基于“一刀切”基礎上與地方政府相互協(xié)商而形成。
然而，我國區(qū)域差距之大世界少有。東部一些發(fā)達省市已經(jīng)進入了工業(yè)化后期階段甚至后工業(yè)化階段，單位GDP的能耗強度與二氧化碳排放強度相應的進入了下降軌道。中西部地區(qū)絕大多數(shù)省市則還處于工業(yè)化初中期發(fā)展階段，正面臨著承接東部產(chǎn)業(yè)轉移、加快經(jīng)濟結構升級的歷史契機，能耗強度與二氧化碳的排放強度正處于快速增長時期。
在這樣一種歷史背景下，我國在節(jié)能減排目標分解時采用“一刀切”的方式不僅缺乏科學合理性，而且會帶來極大的不公平結果。東部發(fā)達地區(qū)因為產(chǎn)業(yè)結構高級化會自動導致能耗與排放強度的下降，“一刀切”分配的指標對他們而言可以相對輕松地完成。而中西部地區(qū)則因為快速工業(yè)化而導致能耗與排放強度的迅速上升，“一刀切”分配的指標對他們來說就成為幾乎難以完成的目標。在中西部，一些省市為了完成“一刀切”分配的降耗目標，只能在一定程度上中斷對東部遷移產(chǎn)業(yè)的承接和放緩工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進程。
由此可見，“一刀切”分配方式實際上有利于東部發(fā)達地區(qū)，不利于中西部落后地區(qū)，起到了一種固化地區(qū)差距的作用，與我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略方向背道而馳。因而，我們需要在借鑒“十一五”降耗目標分解的經(jīng)驗教訓基礎上，基于效率、公平兼顧原則，制定出符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、總體成本相對較低的節(jié)能減排目標分解方法。
2、建立和完善科學規(guī)范的面向各級規(guī)劃的評估體系
沒有評估，就沒有執(zhí)行。一個完善的規(guī)劃評估體系應包括三個環(huán)節(jié)，即前期評估、中期評估和后期評估。前期評估主要是規(guī)劃制定階段進行的評估，以確定規(guī)劃目標的科學性。中期評估主要了解規(guī)劃和政策目標的完成情況，并為下一步規(guī)劃和政策的實施提出相關建議。后期評估一方面可以評估規(guī)劃和政策實施帶來的效果，另一方面是為今后制定規(guī)劃和政策提供借鑒。這三種評估發(fā)生的時間不同，作用也不同，互促互補，缺乏其中任何一個都會使其他評估的意義大打折扣。
我國規(guī)劃評估工作剛起步，還只是開展了中期評估工作，沒有形成一個完善的評估體系。由于地方政府官員的任期制，不同的規(guī)劃往往對應的是不同的領導班子，一個新班子上臺后一般不會對上一屆班子制定的規(guī)劃做認真的評估。正因為缺乏嚴謹?shù)暮笃谠u估，這就使得地方規(guī)劃的執(zhí)行缺乏約束性，進而缺乏可持續(xù)性。
在現(xiàn)實中，新一屆班子為了突出自己的能力，樹立自己的威信，往往不愿意延續(xù)上屆制定的發(fā)展規(guī)劃，從而導致地方規(guī)劃總是隨著領導班子的換屆而更改，上一個規(guī)劃的項目可能還多半沒有完成，就將其推倒制定的規(guī)劃。這不僅造成了地方財力物力資源的極大浪費，降低了當?shù)谿DP的質量，而且也使人們對國家要求開展的中期評估缺乏熱情，變成了一個走過場的工作。
由此可知，由于缺乏后期評估，使得規(guī)劃中期評估的意義也明顯降低。盡管在地方上這一問題顯得更為嚴重，但由于國家層面對地方具有明顯的示范作用，為了解決這一問題中央政府在總結中期評估工作的經(jīng)驗基礎上，應加速推進后期評估工作，建立和完善規(guī)劃評估體系。
3、建立和完善科學規(guī)范的全國性節(jié)能環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡，強化各級人大對規(guī)劃評估工作的監(jiān)督作用
科學的評估需要建立在科學規(guī)范的核查手段之上。目前，地方與國家在節(jié)能減排方面數(shù)據(jù)脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，原因在于缺乏科學規(guī)范的核查手段。為此，必須在目前已有的相關監(jiān)測網(wǎng)絡的基礎上加大投入，打造一個由氣象、環(huán)保、國土、城建、勞動等諸多部門信息共享的平臺，快速形成由城市站、背景站、區(qū)域站統(tǒng)一布局構成的國家監(jiān)測網(wǎng)絡，從而及時獲得各地的真實數(shù)據(jù)，進而為各地指標分解、進程評估、目標調(diào)整、行政問責奠定良好基礎。
規(guī)劃中期評估、審議、調(diào)整是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的要求。未來在完善的規(guī)劃評估體系建立之后，各個環(huán)節(jié)的評估工作都應該納入到人大的職能范圍。評估工作實際是人民對政府規(guī)劃實施工作的監(jiān)督，通過評估與審議，有利于政府轉變工作作風，實現(xiàn)從“重規(guī)劃、輕實施”向“規(guī)劃與實施并重”轉變。
但是，由于涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，需要人大各部門參與的環(huán)節(jié)多，牽扯的政府各委辦局室多，耗費的時間長，難度大，中期評估在一些地方被視為吃力不討好的事情，相關人員在工作中有畏難、推脫情緒。另外，有些調(diào)研人員對規(guī)劃評估工作的意義認識不足，擔心深入調(diào)研經(jīng)濟社會的方方面面會給黨委、政府添麻煩，擔心監(jiān)督力度太大會把人大與政府的關系搞僵，因而存在畏首畏尾現(xiàn)象。有些人甚至認為規(guī)劃就是墻上掛掛，紙上畫畫，中期評估就是搞形式，只是為了完成此項工作走程序。凡此種種，在未來的工作中都應該加以克服和改進。
課題組長：祝寶良 副組長：高輝清
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